Instytut Ronalda Reagana
Wolność Własność Sprawiedliwość - filozoficzne podstawy polityki fiskalnej Ronalda Reagana (7)

Robert Gwiazdowski

dodano: 16.03.2012

Siódmy, ostatni odcinek artykułu Roberta Gwiazdowskiego “Wolność Własność Sprawiedliwość – Filozoficzne podstawy polityki fiskalnej Ronalda Reagana” przedstawia dokonania Ronalda Reagana w sferze polityki podatkowej.


Wcześniejsze odcinki:
Wstęp – Idee mają konsekwencje
Geneza programu politycznego i gospodarczego – neokonserwatyzm
Geneza programu politycznego i gospodarczego – supply-side economics
Idee – wolność
Idee – własność
Idee – sprawiedliwość


4. Polityka gospodarcza i fiskalna jako wyraz wyznawanych idei

Zgodnie z ideą wolności rozumianą jako brak przymusu, połączoną z obroną własności prywatnej, z perspektywy której nadmierne opodatkowanie przypomina raczej wywłaszczenie, i sprawiedliwością komutatywną odnoszącą się nie do rozdzielnictwa i wyrównywania nierówności, ale traktowaną jako zbiór zasad etycznych i prawnych dotyczących gromadzenia dóbr, kształtowany był system podatkowy.

Co prawda administracja Reagana na posunęła się do zaproponowania podatku liniowego, który zyskiwał coraz większe rzesze zwolenników, ale redukcje krańcowych stawek podatkowych też miały swoją wymowę – i to nie tylko ekonomiczną, ale także filozoficzną.

Zmiany w systemie podatkowym zaproponowane przez administrację Reagana dobitnie świadczyły o tym, że głoszone idee filozoficzne będą miały swoje konsekwencje praktyczne. Nie tylko idee mają konsekwencje. Podatki też. Każdy podatek wywiera bezpośredni wpływ na alokację zasobów w gospodarce i jest źródłem tak zwanego efektu akcyzowego. [93] „Nadmierne podatki sprawiają, że produkty stają się coraz rzadsze w stosunku do pieniądza, którego ilości nie zmniejszył sam fakt istnienia podatku. Ilekroć towary w obiegu stają się rzadsze w stosunku do ilości pieniądza w obiegu, stają się droższe w pieniądzu”. [94] Jeżeli coś opodatkowujemy, to, z definicji, tego czegoś jest mniej. Gdy opodatkowujemy dochód, mamy mniejszy dochód. Gdy opodatkowujemy oszczędności to też jest ich mniej – a w konsekwencji ilość kapitału dostępnego na rynku jest mniejsza. Państwo zabiera podatnikom tę część dochodów, która mogłaby zostać przez nich zaoszczędzona i przeznaczona na finansowanie rozwoju gospodarczego. Zaś rząd, który przechwytuje pieniądze podatników, kieruje się w swoich decyzjach najczęściej kryteriami politycznymi i finansuje te przedsięwzięcia, które mają szanse uzyskać największy poklask klienteli wyborczej, rokując największą „polityczną stopę zwrotu”. Gdy bezpośrednio opodatkowujemy kapitał, też jest go mniej, albowiem kapitał wybiera takie miejsca inwestycji, w których fiskus nie jest nadmiernie zachłanny, a spodziewane zyski są najwyższe. Jak zmniejsza się ilość kapitału, którym można finansować inwestycje, to ilość inwestycji zostaje ograniczona. Mniejsze inwestycje z kolei to zmniejszenie ilości pracy dostępnej na rynku. Gdy dodatkowo opodatkowujemy tę pracę, bezpośrednio, czy w jakiś sposób pośredni (składki ubezpieczeniowe) to tej pracy jest jeszcze mniej. Jak jest mniej pracy, to bezrobocie jest większe, a w konsekwencji mniejszy jest popyt wewnętrzny. Jeśli równocześnie opodatkowujemy konsumpcję, to popyt zmniejsza się jeszcze bardziej. W rezultacie zmniejsza się też produkcja, na którą brakuje zbytu, a zatem zmniejsza się jeszcze bardziej zapotrzebowanie na siłę roboczą i jeszcze bardziej rośnie bezrobocie. Tempo wzrostu gospodarczego maleje. Dochody budżetu spadają, a pogarszająca się sytuacja rodzi presję społeczną na zwiększenie wydatków socjalnych – a więc wydatki budżetu rosną. Rośnie też deficyt budżetowy, którego sfinansowanie pochłania coraz większą część i tak zbyt niskich oszczędności. To sprawia, że mimo spadającej inflacji stopy procentowe są nadal wysokie – koło przyczyn i skutków się zamyka, stagnacja gospodarcza przybiera na sile.

Argumenty „klasowe”, stawiane przez tych, którzy sprzeciwiają się reformie podatków są demagogiczne. Oczywiście, cięcia podatkowe dadzą, w liczbach bezwzględnych, największe oszczędności tym, którzy płacą największe podatki, ale dowody historyczne wskazują, że niższe stawki podatkowe prowadzą do zwiększonego poboru podatków od bogatych. [95] Bogaci płacą więcej, gdy podatki są niskie. Istnieje przecież jakaś przyczyna, która powoduje, że są oni bogaci. Lepiej niż inni potrafią nie tylko pomnażać swoje dochody, ale też chronić je przed stratami – włącznie ze stratami wynikającymi z pazerności fiskusa. Jak twierdzą Daniel J. Mitchell i William W. Beach, [96] dobra polityka podatkowa powinna, poprzez tworzenie większych możliwości, pomagać tym, którzy mieli mniej szczęścia. To oni zyskają nieproporcjonalnie na głębokiej reformie podatkowej, ponieważ są przy podnoszeniu swojego poziomu życia najbardziej zależni od szybszego wzrostu gospodarczego. Najlepszą zaś metodą na zwiększenie dochodów pracowników jest zwiększenie oszczędności i inwestycji, lecz właśnie te działania [oszczędzanie i inwestowanie] podlegają opodatkowaniu. Celem cięć podatkowych nie jest zatem jedynie pozostawienie większych sum pieniędzy w kieszeniach tych, którzy je zarabiają, lecz także wyeliminowanie lub zredukowania kar nakładanych na pracę, oszczędności, inwestycje, podejmowanie ryzyka i przedsiębiorczość. Krytyka cięć podatkowych jako sprzyjająca głównie najbogatszym jest oparta na naiwnym zastosowaniu prawa podatkowego do obecnych dochodów. Krytycy zapominają, że niższe podatki wpływają na różnych ludzi w różny sposób i powodują zmiany w całym systemie gospodarczym. Nie można przewidzieć, czy danej grupie dochodu będzie się powodziło lepiej czy gorzej, dopóki nie wiadomo, jak zmieni się dochód po opodatkowaniu w tejże grupie. Jednak wyniki obliczeń dokonanych z zastosowaniem modelu elastyczności oszczędności (savings elasticity estimates) dla różnych grup dochodu Michaela Boskina pokazały, że każda grupa podatników korzysta na obniżaniu podatków, przy czym największe korzyści, licząc w procentach (7,6%) odnoszą osoby osiągający najniższy dochód, a korzyści grupy o najwyższych dochodach są mniejsze od korzyści grupy o najniższych dochodach. Grupa o najniższych dochodach osiąga procentowo najwyższe zyski. Jak komentuje wyniki tych obliczeń John C. Goodman, Prezydent National Center for Policy Analysis w opracowaniu Principles of the Flat Tax “ludziom, którzy narzekają, że bogaci zyskają na obniżaniu podatków, zazdrość zbyt przesłania oczy, by przyznali, że inni zyskują jeszcze więcej”. [97]

W oparciu o te założenia przygotowana została i przedłożona Kongresowi w roku 1981 Ustawa Podatkowa w Celu Odbudowy Gospodarczej (Economic Recovery Tax Act of 1981 – ERTA). W kwestii podatków osobistych postanowiono:


  • obniżyć krańcowe stawki w ratach rocznych o 5%, 10% i 25%;

  • indeksować progi podatkowe;

  • zwolnić z opodatkowana wpłaty na indywidualne fundusze emerytalne;

  • wprowadzić ulgę od zysków kapitałowych dla osób fizycznych w wysokości 15% osiągniętego dochodu, jednak nie wyższą niż 3000 USD;

  • obniżyć górną stawkę podatku od zysków kapitałowych z 28% do 20%;

  • wprowadzić odpisy od darowizn na cele charytatywne.

W kwestii podatków od działalności gospodarczej postanowiono:


  • wprowadzić system przyspieszonej amortyzacji poprzez obniżenie średniego okresu odpisów;

  • umożliwić korzystanie z opłacalnego podatkowo leasingu większej grupie przedsiębiorstw;

  • wprowadzić wakacje podatkowe na wydatki na badania i rozwój;

  • uprościć kodeks podatkowy.

Na skutek utrzymującej się recesji i pogłębiającego deficytu budżetowego te rewolucyjne zmiany zostały w pierwszej kadencji Reagana nieco osłabione. W roku 1982 przyjęto Ustawę o Odpowiedzialności Fiskalnej i Równości Podatkowej (Tax Equity and Fiscal Responsiblity Act – TEFRA). Ograniczono w niej ulgi leasingowe i zmniejszono zakres przyspieszonych odpisów amortyzacyjnych. W roku 1983 przyjęto poprawkę do Ustawy o Ubezpieczeniu Socjalnym (Social Security Act – 1983 Amendment), która zwiększała obciążenia podatkowe z 12,4% do 15,3%. W porównaniu ze stawkami ubezpieczeniowymi istniejącymi w Polsce wydawać się to mogło podwyżką bez znaczenia, ale na jej wprowadzeniu ucierpiała nieco wyrazistość ideowa polityki gospodarczej rządu. W roku 1984 przyjęto Ustawę o Redukcji Deficytu (The Deficyt Redustion Act of 1984 – DEFRA), która przesuwała dopiero na rok 1988 wejście w życie nowych warunków leasingu (wprowadzonych przez ERTA i zmodyfikowanych przez TEFRA) oraz wydłużała z 15 na 19 lat okres amortyzacji nieruchomości. Mimo zmian wprowadzonych przez TEFRA i DEFRA, rozwiązania podatkowe pozostały dla biznesu daleko bardziej korzystne niż przed uchwaleniem ERTA w roku 1981.

Druga kadencja Reagana rozpoczęła się od uchwalenia Ustawy o Reformie Podatkowej (The Tax Reform Act of 1986 – TRA). W kwestii podatków osobistych postanowiono:


  • obniżyć wysokość krańcowych stawek podatkowych i zredukować ilość progów podatkowych wprowadzając od 1988 roku, w miejsce obowiązujących wcześniej czternastu, dwa przedziały podatkowe – 15% i 28%;

  • zwiększyć możliwość osobistych zwolnień podatkowych o 100% i standardowych ulg podatkowych o 21% dla płatników pojedynczych i o 36% dla dochodów łącznych;

Jednocześnie jednak podniesiono efektywną stawkę podatku od zysków kapitałowych do poziomu najwyższej stawki podatkowej – 28% oraz poszerzono bazę podatkową włączając do niej zyski z długookresowych zysków kapitałowych.

W kwestii podatków od działalności gospodarczej postanowiono obniżyć stopę podatkową dla korporacji z 46% do 40% w roku 1987 i do 34% w roku następnym, jednak równocześnie zlikwidowano podatkowe kredyty inwestycyjne, ponownie ograniczono odpisy amortyzacyjne i podniesiono tak zwany alternatywny podatek minimalny. Te rozłożone w czasie i, czasami nawet niekonsekwentne działania, i tak poprawiły system podatkowy obowiązujący w Stanach Zjednoczonych i przyczyniły się do zwiększenia jego efektywności i sprawiedliwości.

Sprawiedliwość zapewniać miała eliminacja federalnego podatku dochodowego od najbiedniejszych rodzin – ulgi podatkowe podniesione zostały do 5000 USD. Choć marginalne stawki podatkowe obniżono z 70% do 28%, sprawdziła się prawidłowość, że obniżenie podatków zwiększa procentowy udział podatków płaconych przez najbogatszych w ogólnej kwocie wpływów podatkowych. O ile w roku 1981 tylko 5% najzamożniejszych obywateli dostarczało budżetowi 35,4% wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych, to w roku 1990 ich udział wyniósł już 44%. Udział płacony przez najbogatszych podatników stanowiących 1% ogółu amerykańskiej populacji wzrósł z 17,9% do 25,6%. Natomiast dolne 50% podatników zmniejszyło w tym samym czasie swój udział w ogólnej kwocie płaconych podatków z 7,4% do 5,7%.

Redukcje stawek podatkowych wpłynęły także na rozbudzenie wzrostu gospodarczego. Obniżenie krańcowych stawek podatkowych spowodowało zwiększenie podaży pracy aż o 2%. Zważywszy, że czynnik ten (podaż pracy) stanowi w Stanach Zjednoczonych 2/3 tempa wzrostu gospodarczego, obniżenie stawek podatkowych przekładało się na zwiększenie GNP o 1,5%. [98] Wzrosła zresztą nie tylko podaż pracy, ale i jej wydajność. O ile pod koniec lat siedemdziesiątych wzrost wydajności pracy w stosunku do GNP (GNP/zatrudnienie) wynosił –0,03, o tyle pod koniec kolejnej dekady wynosił już 1,6%. Zwiększała się zresztą nie tylko podaż i wydajność pracy. W okresie 1981-1988 przybyło w gospodarce amerykańskiej 17 milionów miejsc pracy. Największy przyrost nastąpił w sektorze dynamicznie rozwijających się usług, w którym – zwłaszcza w sektorze MSP (małych i średnich przedsiębiorstw) większe znaczenie od kapitału ma ludzka pracowitość i inwencja, które zostały pobudzone zmianami podatkowymi.

Mimo obniżenia podatków, a dokładnie właśnie dzięki ich obniżeniu nastąpił gwałtowny wzrost dochodu narodowego. W latach 1981-1988 GNP (Gross National Produkt) liczony w cenach bieżących wzrósł z 3052 mld USD do 4878 mld USD, co w cenach stałych dawało średnie tempo wzrostu w wysokości 3%. Nie był to wzrost szokujący, ale zważywszy, iż w pierwszych dwóch latach prezydentury Reagana, gdy nie odczuwane były jeszcze propodażowe skutki nowych regulacji podatkowych, w roku 1981 tempo wzrostu wynosiło zaledwie 1,9%, a w roku 1982 było nawet ujemne (– 2,5%), to w porównaniu z wcześniejszą dekadą i tempem wzrostu w państwach EWG, wynik gospodarki amerykańskiej był nadspodziewanie dobry. W latach 1983-1988 – już po zadziałaniu efektów obniżek podatków – średnie tempo wzrostu GNP wyniosło w USA 4,1%, podczas gdy w latach 1973-1982 wynosiło 2%. Dla porównania, we Francji tempo wzrostu w latach 1983-1988 wyniosło 2,1%, w Niemczech 2,4%, a w całej EWG – 2,6%.

Idee mają konsekwencje… I powyższe dane dobitnie to pokazują.

Robert Gwiazdowski

Robert Gwiazdowski jest doktorem habilitowanym nauk prawnych, adwokatem i doradcą podatkowym, a także Prezydentem Centrum im. Adama Smitha.

Przypisy:

[93] St. Owsiak, Finanse publiczne, PWN, Warszawa 1997, s.153.
[94] J.B. Say, Traktat o ekonomii politycznej, PWN, Warszawa 1960, s.816.
[95] D.J. Mitchell, W.W. Beach, Taxes. Reforming the System to Make It Simple and Fair, w: http://www.heritage.org/issues/pdf/chap2.pdf
[96] ibid.
[97] John C. Goodman National Center for Policy Analysis, Principles of the Flat Tax Raport w Internecie na stronach http://www.public-policy.org/~ncpa/ba/ba195.html
[98] Por. W. Bańkowski, Reganomika i jej wpływ na konkurencyjność gospodarki amerykańskiej, PWN, Warszawa 1995, s.166.